“十一五”规划纲要，第一次把经济社会发展的主要指标，区分为预期性指标和约束性指标，把长期以来“挂帅”的GDP和人均GDP增长率列为预期性指标，而把单位国内生产总值能源消耗降低(五年降20%)，主要污染物(指二氧化硫和化学需氧量)排放总量减少(五年降10%)等列为约束性指标。所谓约束性指标，“是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。”

　　2006年经济运行的实践表明，许多地方政府还是把GDP增速作为头号硬指标，而把节能减排等约束性指标置于脑后。结果，全年GDP增速达10.7%，大大超出原来8%的预期，而单位GDP能耗则没有达到下降4%的目标，主要污染物二氧化硫排放量和化学需氧量不降反升。这说明，“十一五”开局之年，经济运行就开始有点偏离“十一五”规划纲要。约束性指标实现不了，谈不上科学发展。

　　2006年节能减排没有达标，给“十一五”后四年加大了这方面的压力，意味着后四年每年单位GDP节能必须达4.4%以上和减排2.2%以上，使本来已是相当困难的任务难上加难。当务之急，首先是要求各级政府转变观念，把节能减排工作真正放在经济工作的首位。年GDP增速如果超过9%，节能减排的目标是很难实现的。

　　其次，要完善体制。现行干部考核和选拔体制基本上还是以GDP论英雄，以流转税为主的税收体制，也使地方官员一个劲儿地发展高耗能、高排放的重化工业，不重视能耗低、污染少的第三产业和高新技术产业的发展。

　　因此，需尽快完善干部考核体制和财税体制，切实转变政府职能。再次，要调整政策。现行的一些政策不是鼓励转变经济增长方式，而是鼓励大家粗放扩张。政府管制下土地价格低，能源资源价格低，水价低，资源价格低，资源开采不收费或低收费，污染环境不收费，等等，都是在进行逆调节。必须尽快调整有关政策，特别是尽快提高能源资源等价格，对排污坚决收费。只有这样，才能迅速扭转浪费能源资源、随意排污的局面。第四，监管到位，严格执法。

　　目前，由于监管不到位，执法不严，致使违法占地、违法排污等频频发生，甚至有些地方政府带头违法。第五，落实责任。节能减排是政府必须保证完成的指标，就要由政府承担落实的责任。要把是否完成节能减排等约束性指标作为考核政府工作是否很好履行职责的重要标准。同时，要动员公众和舆论对各地节能减排工作进行监督。